IT i Praksis har i flere år presentert tjenestetrappa, som et mål på hvor langt offentlige virksomheter har kommet i digitaliseringen og tilpasningen av sine tjenester. Tjenestetrappa har fire trinn som rangerer digitale tjenester fra enkle informasjonstjenester til proaktive tjenester. Digitalt førstevalg representerer et minstekrav som tilsvarer «individuell tjeneste», på andre trappetrinn. Rangeringen er basert på selvrapportering fra statlige og kommunale IT-ledere om hvilket trinn hoveddelen av deres tjenester tilbys på.
IT i Praksis 2019 viser at den positive utviklingen vi har sett tidligere år, med en forflytning fra trinn 1 til trinn 2, fortsetter i år. Samtidig ser vi en stagnering opp mot trinn 3, og få offentlige virksomheter tilbyr avanserte, individuelle tjenester ovenfor sine brukergrupper.
Kommunene spesielt sliter med å nå de høyeste nivåene på tjenestetrappa, hvor hoveddelen tilbyr sine tjenester som enkle, individuelle tjenester. De statlige virksomhetene har en større spredning enn kommunene på de tre nederste trinnene i tjenestetrappa, men også her ser vi en tydelig stagnering i forflytningen oppover i trappa.
Totalt sett er det få offentlige virksomheter som utnytter data fra andre offentlige virksomheter for å skape avanserte, tilpassede tjenester – sett opp mot potensialet. I forhold til målsetningen om å skape en bærekraftig offentlig sektor som utnytter felles ressurser på en god måte, er dette en trend vi bør ta på alvor.
De primære utfordringene for å klatre oppover tjenestetrappa ligger i manglende kapasitet og kompetanse, mens støtte fra ledelsen ikke oppleves som en stor utfordring. Videre ser vi variasjoner i hvilke utfordringer man møter på hvert trinn i tjenestetrappa, hvor manglende bistand fra sentrale myndigheter, samt lite tilpassede lover og regler virker hemmende for forflytning mot de øverste trappetrinnene.
Løftet fra generelle til individuelle tjenester fortsetter
Forrige års IT i Praksis viste et kraftig løft, spesielt i kommunal sektor, fra virksomheter og kommuner som plasserte seg på trinn 1 til trinn 2. IT i Praksis 2019 viser at denne utviklingen fortsetter. Færre leverer sine tjenester på trinn 1, og flere på trinn 2.
Det er også en svak oppgang i virksomheter som i hovedsak leverer tjenester på trinn 3 – som avanserte individuelle tjenester. Samtidig er det ingen av de offentlige virksomhetene som har besvart undersøkelsen leverer hoveddelen av sine tjenester på trinn 4.
IT i Praksis sier ikke noe om utviklingen av enkelttjenester, de statlige virksomhetene og kommunene svarer på hvor hoveddelen av tjenestene befinner seg. Det kan derfor ikke utelukkes at sentrale løsninger utvikles på trinn 3. Likevel sier dataene at den helhetlige utviklingen av offentlig sektor i retning av sammenhengende tjenester lar vente på seg.
Digitaliseringspolitikken er tydelig på at gjenbruk av det offentlig sektor allerede vet om deg skal ligge til grunn for utvikling av tjenester. Og det er absolutt ingen teknologiske hindre. Tvert imot skal de siste års utvikling av standardiserte API-er i prinsippet gjøre terskelen for å utvikle slike sammenhengende tjenester lavere.
Ulike barrierer for å nå de forskjellige trinnene på tjenestetrappa
Når vi spør IT-ledere i offentlige virksomheter om hvilke begrensninger som hindrer virksomhetens tjenestetilbud i å komme på et høyere trinn i tjenestetrappa oppgir alle, uavhengig av nivå i tjenestetrappa, at kapasitet i egen virksomhet er den største utfordringen. Rundt 90 prosent angir at dette er en årsak for at man ikke kommer høyere i tjenestetrappa.
Manglende finansiering er en utfordring for mer enn halvparten av alle offentlige virksomheter. Dette funnet underbygges av kilder i forvaltingen selv. Dagens finansieringsmodeller, hevdes det, er ikke hensiktsmessige og budsjettprosessen er ikke tilpasset digitaliseringstiltak og prosjekt.
Opplevde hindringer skiller seg likevel med hvor i tjenestetrappa virksomheten befinner seg. Henholdsvis 76 og 70 prosent av IT-ledere på trinn 1 og 2 i tjenestetrappa svarer at mangel på kompetanse er en utfordring, mens 42 prosent av virksomhetene på trinn 3 sier det samme.
Trinn 2 har større utfordringer med eksterne faktorer enn trinn 3. Manglende standardløsninger er en barriere for 66 prosent av virksomhetene på trinn 2 i tjenestetrappa, mens 46 prosent på trinn 3 opplever denne barrieren.
Også verdt å merke seg er at 50 prosent av virksomhetene på trinn 2 trekker fram manglende bistand fra sentrale myndigheter (eksemplifisert gjennom Difi, Altinn, DFØ og KS) som en utfordring for å komme videre med å utvikle mer avanserte tjenester. Tatt i betrakting at alle disse har som mandat blant annet å bistå stat og kommune med å utvikle brukerrettede og effektive digitale løsninger, kan det vanskelig sies at dagens innretning av disse sentrale myndighetene på digitaliseringsområdet har vært spesielt suksessfull.
Statlige virksomheter og kommuner på trinn 3 har større utfordringer med bruken av data. De peker i større grad på manglende kvalitet på data og at lover og regler ikke legger til rette for samhandling enn virksomhetene på trinn 2.
Staten – like god som den er dårlig
De statlige virksomhetene fordeler seg jevnt over de tre første trinnene i tjenestetrappa. På den ene siden leverer staten imponerende, ved at 33 prosent oppgir at de leverer hoveddelen av sine tjenester som avanserte individuelle tjenester. Det kan virke som om en stor andel av statlige virksomhetene har ‘knekt koden’ for hvordan komme til dette nivået. Men på den annen side er det svært mange statlige virksomheter som ikke har knekt denne koden, eller ikke har interesse av å gjøre det. 35 prosent av de statlige virksomhetene leverer sine tjenester på trinn 1 og 33 prosent leverer sine tjenester på trinn 2 i tjenestetrappa.
Årsakene til denne spredningen kan være flere, men en nylig rapport utarbeidet av Difi og DFØ i fellesskap viser at det er store variasjoner i hvor aktive departementene er i å etterspørre fornyelse og omstilling, og at sektorprinsippet hemmer omstilling på tvers av sektorene. Ønsket om å unngå feil kan også hemme vilje og evne til å ta nødvendig risiko for å få til omstilling og nyskaping.
Den digitale utviklingen er preget av status quo
Det er en marginal utvikling i tjenestetrappa for statlige virksomheter. Det kan virke som om tidligere tiltak knyttet til klargjøring av Difis rolle som premissgiver og pådriver, etablering av medfinansieringsordningen og Digitaliseringsrådet ikke har hatt en vesentlig effekt på tjenestenivå. Når det kommer til stykket er det den enkelte sektor, det enkelte departement og den enkelte underliggende virksomhet som har ansvaret for å arbeide slik at de politiske målene på IKT-området blir realisert.
De tre største hindringene for videre utvikling i statlige virksomheter samlet sett, er manglende kapasitet (85 prosent) og kompetanse i egen virksomhet (52 prosent) og manglende finansiering (52 prosent). Det er med andre ord ikke eksterne forhold som i hovedsak begrenser de statlige virksomhetene. Et mer nyansert bilde kommer frem når vi ser på hvilke begrensninger de statlige virksomhetene opplever i de ulike trinnene i tjenestetrappa.
De sentrale myndigheter må mer på banen for at vi skal få en økning i statlige virksomheter som leverer proaktive tjenester. 65 prosent av de statlige virksomhetene som leverer hoveddelen av sine tjenester som avanserte individuelle tjenester oppgir tilrettelegging av lover og regler som et hinder for digital samhandling, mens 24 prosent av IT-lederne i virksomheter på nivået under opplever det samme. Virksomhetene som har kommet lengst i tjenestetrappa opplever også i større grad manglende bistand fra sentrale myndigheter som en utfordring.
Trinn 3 i tjenestetrappen karakteriseres av at tjenestene gjenbruker data og prosesser fra andre deler av offentlig sektor. Det er slik sett ikke overraskende at jo høyere opp i tjenestetrappa man kommer, desto større er utfordringene med kvalitet på og tilgang til data. Samtidig understreker det behovet for en bedre informasjonsforvaltning. At en såpass høy andel av de som er på dette modenhetsnivået i dag peker på det som en utfordring gir en pekepinn på noe som fort blir en sentral, strukturell utfordring for videreutvikling av offentlige tjenester framover.
Færre kommuner leverer tjenester på det laveste nivået i tjenestetrappa
De fleste offentlige tjenester som benyttes av innbyggere og næringsliv i er kommunale tjenester. Dette betyr at økt digitalisering i kommuner og fylkeskommuner er et av suksesskriteriene for om Norge skal nå sine mål for digitalisering.
Virksomheter i statlig og kommunal sektor fordeler seg ikke likt i tjenestetrappa. Mens de statlige virksomhetene fordeler seg jevnt på de tre første trinnene i tjenestetrappa, leverer 68 prosent av kommunene hoveddelen av sine tjenester på trinn 2, som individuelle tjenester. Til forskjell fra statlige virksomheter ser vi bevegelse oppover tjenestetrappa for kommunene og fylkeskommunene om vi sammenligner med tall fra foregående år. Det er nå færre kommuner som leverer hoveddelen av sine tjenester som generelle tjenester enn statlige virksomheter. 22 prosent av kommunene leverer hoveddelen av sine tjenester som generelle tjenester, mens det tilsvarende tallet for de statlige virksomhetene er 35 prosent.
Få kommuner har nådd de øverste trinnene og leverer avanserte, tilpassede tjenester
Det er et uttalt mål i KS’ digitaliseringsstrategi at tjenester skal kunne tilbys som såkalte «pushtjenester». Det vil si tjenester der innbyggeren ikke trenger å gjøre noe for å motta tjenesten, fordi kommunen vet når innbyggeren har behov for tjenesten og tildeler denne automatisk. Til tross for dette er det ingen kommuner som leverer hoveddelen av sine tjenester som proaktive tjenester. Det er grunn til å tro at, kommunens brede spekter av tjenester tatt i betraktning, dette ikke er rimelig å forvente.
Et mer nyansert bilde kommer frem når vi ser på de ulike sektorene. Oppvekst og utdanning har samlet sett de mest avanserte tjenestene. 4 prosent av kommunalsjefene innen oppvekst og utdanning oppgir at hoveddelen av deres tjenester leveres som proaktive tjenester, 18 prosent at de leveres som avansert individuelle tjenester, mens kun 19 prosent oppgir at de leverer hoveddelen av sine tjenester som generelle tjenester. Området har de siste årene vært gjenstand for en rekke nasjonale initiativ innen utvikling av fellesløsninger, noe som kan være med på å forklare dette. Dette er også et område hvor det er et relativt rikt utvalg av standardløsninger.
Kommunene har tradisjonelt sett vært bak statlige virksomheter når det gjelder å tilby avanserte individuelle tjenester. Den samme tendensen ser vi også i 2019. Kun 10 prosent av kommunene som svarer at de leverer hoveddelen av sine tjenester som avansert individuelle tjenester, mot 33 prosent av de statlige virksomhetene. Utilstrekkelig kapasitet og kompetanse gjør digitaliseringsarbeidet krevende i mange kommuner. Det er en økende tendens fra de foregående årene, og IT i praksis 2019 viser at hele 95 prosent av IT-lederne i kommunene har svart at kapasitet i egen virksomhet er en barriere som hindrer videre utvikling av tjenestene. 81 prosent svarer at kompetanse i egen virksomhet oppleves som en barriere.
Samtidig er det færre som opplever manglende finansiering og støtte fra ledelsen som en utfordring sammenliknet med tidligere. Det kan tyde på at ledere i kommunal sektor har tatt innover seg viktigheten av digitalisering for de kommunale tjenestene. Ingen av kommunene som leverer hovedvekten av sine tjenester på trinn 3 opplever manglende støtte fra ledelsen som en utfordring. Man skulle tro at reduksjon i disse to faktorene medførte en forbedring av kapasiteten og kompetanse i virksomheten, men det kan tyde på at det er en utfordring å omgjøre evne og vilje til praksis.
Kommuner på de forskjellige trinnene på tjenestetrappa melder om ulike utfordringer, og de kommunene som er kommet lengst, har mindre utfordringer med forhold som tilgang til data, lover og regler, manglende politisk forankring og ansvarsfordelingen mellom sentrale aktører. Dette bildet korrelerer med det vi ser på forskjellen mellom større og mindre kommuner. De større kommunene leverer i større grad mer avanserte, digitale tjenester enn de mindre. 39 prosent av de små kommunene leverer sine tjenester som generelle tjenester, mot henholdsvis 10 og 20 prosent av de mellomstore og store kommunene. 70 prosent av de største kommunene opplever en større utfordring med at lover og regler ikke legger til rette for digital samhandling, mot 50 prosent av de små kommunene. Det er også flere store kommuner (80 prosent) peker på at ansvarsfordeling mellom sentrale aktører er uklar, samt at de har manglende tilgang til data (50 prosent).
Et av formålet med digitaliseringspolitikken er å utvikle et bærekraftig og inkluderende velferdssamfunn. Det har vært uttrykt at det er av avgjørende betydning at de store kommunene er i førersetet i digitaliseringsarbeidet i kommunesektoren, da de har det største ressurstilfanget. Det kommunale folkestyret innebærer at den enkelte kommune har et selvstendig ansvar for fornyelse og omstilling. Men det kan tyde på at det er behov for en sterkere samordnet innsats for å bedre fremdriften i det kommunale arbeidet med digitalisering.
